December 22nd, 2016

Ликбез для губернатора Жилкина и его представителя Виктории Гурьяновой

В Семейном кодексе РФ не сказано, какую семью следует считать многодетной. В каждом регионе - субъекте РФ свои понятия об этом, исходя из обычаев и регионального законодательства.

В мировой практике принято считать, что в многодетной семье не может быть меньше трех детей.
Аналогичный вывод напрашивается на основании анализа положений ГОСТ Р 52495-2005 «Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения», утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 30.12.2005 года № 532-ст.

Многодетной семьей признается семья, имеющая трех и более детей, признанная в установленном порядке многодетной в соответствии с порогом многодетности, установленным органами исполнительной власти субъектов РФ.

В силу ч. 1 ст. 1 Закона Астраханской области от 10.04.2012 года № 12/2012-03 «О социальной поддержке многодетных семей в Астраханской области» (в ред. Законов Астраханской области от 10.02.2014 года № 5/2014-03, от 08.05.2014 года № 19/2014­03, от 10.11.2014 года № 67/2014-03, от 04.09.2015 года № 55/2015ЮЗ, от 06.11.2015 года № 76/2015-03, с изм., внесенными Законом Астраханской области от 28.12.2015 года № 104/2015-03), право на получение мер социальной поддержки, указанных в частях 1 и 2 статьи 2 настоящего Закона, имеют многодетные семьи, в которых совместно проживают являющиеся гражданами Российской Федерации матери (отцы), не состоящие в зарегистрированном браке (далее - одинокий родитель), состоящие в зарегистрированном браке супруги и не менее трех детей в возрасте до 18 лет и (или) в возрасте до 23 лет, при условии обучения детей, достигших возраста 18 лет, в общеобразовательных организациях, в профессиональных образовательных организациях или образовательных организациях высшего образования по очной форме обучения.

В ч. 2 ст. 1 Закона Астраханской области от 10.04.2012 года № 12/2012-03 «О социальной поддержке многодетных семей в Астраханской области» (в ред. Законов Астраханской области от 10.02.2014 года № 5/2014-03, от 08.05.2014 года № 19/2014­03, от 10.11.2014 года № 67/2014-03, от 04.09.2015 года № 55/2015ЮЗ, от 06.11.2015 года № 76/2015-03, с изм., внесенными Законом Астраханской области от 28.12.2015 года № 104/2015-03), указаны дети, которые не включаются в число детей, учитываемых для признания семьи многодетной.


Конституционный Суд РФ в своих судебных актах неоднократно подтверждал правовую позицию, согласно которой изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранеедостигнутого уровня их предоставления.

Основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо вправовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений (Определение Конституционного Суда РФ от 15.04.2008 года№ 262-О-О).

Закон Астраханской области от 10.04.2012 года № 12/2012-03 «О социальной поддержке многодетных семей в Астраханской области», также как и Закон Астраханской области от 10.02.2014 года № 5/2014-03 «О внесении изменений в Закон Астраханской области «О социальной поддержке многодетных семей в Астраханской области» не содержат прямого указания на распространение их положений на отношения, возникшие до введения в действие соответствующих изменений, следовательно, они применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Семейными ценностями в Российской Федерации признаются в соответствии с положениями ч. 2 ст. 7 Конституции РФ и ст. 1 Семейного кодекса РФ семья, материнство, отцовство и детство, которые находятся под защитой государства.

Учитывая это, а также национальные традиции отношения к семье как биологическому союзу, основанному на браке мужчины и женщины, Семейный кодекс РФ указывает, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии, в частности, с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии (ст.1).

Как известно, ч. 1 ст. 38 Конституции РФ предусматривает, что материнство и детство, а также семья находятся под защитой государства. Одновременно положения ст. 1 Семейного кодекса РФ определяют, что семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав и возможности судебной защиты этих прав.

Часть 2 ст. 7 Конституции РФ обеспечивает государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства. Этим признается, что семья, брак, рождение детей являются не только частным делом участников семейных правоотношений, а имеют большое общественное значение.

Указанные положения находятся в системной взаимосвязи с нормами международных договоров, обязывающих государство и общество осуществлять защиту семьи как естественной и основной ячейки общества, естественной среды для роста и благополучия всех ее членов, особенно детей, поскольку на ней лежит ответственность за заботу о несамостоятельных детях и об их воспитании (п. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав человека, п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, преамбула Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и др.).

В Конвенции ООН о правах ребенка отмечается, что государства - участники Конвенции убеждены в том, что семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества.

Из содержания Конвенции, других международно-правовых актов следует, что благополучие ребенка неразрывно связано с благополучием семьи и им определяется.

Отсюда проистекает еще одна аксиоматичная установка: «Семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества» (преамбула Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года).

Ребенок является членом семьи и его индивидуальные интересы в семье неразрывно переплетены с интересами других ее членов: родителей, братьев, сестер, бабушек и др. Нравственное воспитание ребенка наиболее эффективно именно в рамках семьи, в которой он растет.

Семья не должна рассматриваться только как питательная среда для взращивания ребенка, семья - это микроколлектив, обеспечивающий совместную жизнь близких друг другу людей, ребенок сообразно уровню его физического и психического развития может и должен выполнять в семье определенные функции, тем самым участвуя в созидании общего семейного благополучия.

При охране детства государству в полном соответствии с Конвенцией о правах ребенка необходимо обеспечить семье экономические, культурно-информационные и другие необходимые социальные условия для полноценного выполнения социальных функций.

Будучи участницей Конвенции о правах ребенка. РФ приняла на себя обязательства по признанию за каждым ребенком права на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Согласно положениям ст. 27 Конвенции о правах ребенка, родители и другие лица, воспитывающие ребенка, несут основную ответственность за обеспечение в пределах своих способностей и финансовых возможностей условий жизни, необходимых для развития ребенка. Государство в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей принимает меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении этого права, оказывает им материальную помощь и поддерживает программы, направленные на обеспечение детей питанием, одеждой и жильем.

Согласно классическому международному определению под семьей понимается «группа людей, связанных прямыми родственными отношениями, взрослые члены которой принимают на себя обязательства по уходу за детьми». В контексте данного определения родственными отношениями считаются отношения, возникающие при заключении брака (то есть получившего признание и одобрение со стороны общества сексуального союза двух взрослых лиц) либо являющиеся следствием кровной связи между лицами. На сегодняшний день под семьей понимается малая социальная группа (объединение, союз лиц), основанная на браке, родстве, усыновлении и иных формах принятия детей на воспитание, связанная общностью жизни, а также семейными правами и обязанностями. Выделяя в качестве существенного признака семьи «общность жизни», предлагается рассматривать семью как целый комплекс действий, обеспечивающих существование семьи: это совместное проживание и ведение общего хозяйства, воспитание и забота о детях, комплекс действий повседневных или систематически совершаемых в течение длительного времени. Семья, в которой растет больше трех детей, считается многодетной.

Частью 1 ст. 31 ЖК РФ определено, что к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и висключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

Согласно пункту 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» вопрос о признании лица членом семьи собственника жилого помещения судам следует разрешать с учетом положений ч. 1 ст. 31 ЖК РФ, исходя из следующего:
а) членами семьи собственника жилого помещения являются проживающие совместно с ним в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. При этом супругами считаются лица, брак которых зарегистрирован в органах записи актов гражданского состояния (ст. 10 СК РФ). Для признания названных лиц, вселенных собственником в жилое помещение, членами его семьи достаточно установления только факта их совместного проживания с собственником в этом жилом помещении и не требуется установления фактов ведения ими общего хозяйства с собственником жилого помещения, оказания взаимной материальной и иной поддержки;
б) членами семьи собственника жилого помещения могут быть признаны другие родственники независимо от степени родства (например, бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети, племянники, племянницы и другие) и нетрудоспособные иждивенцы как самого собственника, так и членов его семьи, а в исключительных случаях иные граждане (например, лицо, проживающее совместно с собственником без регистрации брака), если они вселены собственником жилого помещения в качестве членов своей семьи. Для признания перечисленных лиц членами семьи собственника жилого помещения требуется не только установление юридического факта вселения их собственником в жилое помещение, но и выяснение содержания волеизъявления собственника на их вселение, а именно: вселялось ли им лицо для проживания в жилом помещении как член его семьи или жилое помещение предоставлялось для проживания по иным основаниям (например, в безвозмездное пользование, по договору найма). Содержание волеизъявления собственника в случае спора определяется судом на основании объяснений сторон, третьих лиц, показаний свидетелей, письменных документов (например, договора о вселении в жилое помещение) и других доказательств (ст. 55 ГПК РФ).

При этом необходимо иметь в виду, что семейные отношения характеризуются, в частности, взаимным уважением и взаимной заботой членов семьи, их личными неимущественными и имущественными правами и обязанностями, общими интересами, ответственностью друг перед другом, ведением общего хозяйства.
Из содержания приведенных положений ч. 1 ст. 31 ЖК РФ и разъяснений по их применению следует, что о принадлежности названных в ней лиц к семье собственника жилого помещения свидетельствует факт их совместного проживания.

Также отмечено, что в последние годы внимание к социальному обеспечению многодетных семей заметно усилилось в связи с официальным признанием демографического кризиса. Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ от 10.05.2006 года отметил, что проблемы экономического и социального развития страны тесно связаны с простым вопросом: для кого мы все это делаем? «Вы знаете, что в среднем число жителей нашей страны ежегодно становится меньше почти на 700 тысяч человек... если мы действительно хотим сделать для граждан что-то полезное и нужное, предлагаю... сосредоточиться на решении важнейших для страны проблем, и одна из них - демографическая, или, как точно выразился Солженицын, это в широком смысле «сбережение народа».

Сформулированная в Послании программа явилась одной из составляющих Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября2007 года № 1351). Для решения поставленных в Концепции задач предусматривается обеспечить последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку семей с детьми и охрану здоровья населения. В Концепции отражены необходимые пути развития социального обеспечения детей, в том числе предлагаемые в многочисленных научных исследованиях.


Демографическим проблемам была посвящена и значительная часть Послания Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 года. Он обратил внимание на то, что в ближайшие 15 лет будут сказываться последствия демографического спада 1990-х годов, число женщин репродуктивного возраста значительно сократится. И это серьезная угроза для всей нашей нации. Поэтому необходима эффективная современная государственная политика в области детства. По мнению экспертов, отметил Д.А. Медведев, главный путь преодоления демографического кризиса - радикальное увеличение количества семей с тремя и более детьми. Для них должен быть создан режим наибольшего благоприятствования.

Проблемам материального обеспечения семей с детьми уделялось внимание и в последующих посланиях Президента РФ.

Названные проблемы получили развитие в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы (Утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761) и в нескольких указах Президента РФ от 7 мая 2012 года.


Придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан,

и тем самым отмену для этих лиц права,

приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшимзаконодательством

и реализуемого в конкретных правоотношениях,

несовместимо стребованиями, вытекающими из ст. ст.

1 ч. 2, ст. 2, ст. 18, ст. 54 ч.1 ст. 55 ч 2 и ч 3 ст.57 Конституции РФ.